Per avere delle risposte riguardo al suo passato e per poter capire la sua vera natura, il giovane eroe Hercules decide di recarsi presso il tempio di Zeus. Alla statua della divinità – che poi scoprirà essere il suo padre biologico – il nostro eroe rivolge delle domande. In un primo momento, Hercules non ottiene alcuna risposta ai suoi interrogativi. Successivamente, però, la statua del Padre degli Dei prende vita e risponde alle diverse domande avanzategli.
Nell’episodio appena descritto, immaginiamo che Zeus sia una Pubblica Amministrazione alla quale il privato Hercules avanzi delle richieste. Il comportamento inerte e di mancata risposta, serbato in un primo momento da Zeus, come viene qualificato dal diritto amministrativo?
Per rispondere a questo quesito è necessario affrontare l’istituto del "silenzio amministrativo". Con tale espressione, in particolare, si fa riferimento a quelle ipotesi in cui, a fronte di un’istanza presentata dal privato, la Pa rimanga inerte, ponendo in essere un comportamento omissivo di mancata risposta.
Nel corso del tempo, l’esigenza di tutelare il privato istante, a fronte di comportamenti di inerzia della PA, ha portato il legislatore a prevedere tre diverse tipologie di silenzio.
La prima tipologia è rappresentata dal "silenzio assenso", che si verifica tutte le volte in cui è la stessa legge ad attribuire al silenzio della PA il significato di accoglimento di una istanza. Tale forma di silenzio è disciplinata dall'art. 20 della Legge 241/90 in base al quale nei procedimenti avviati su istanza di parte per ottenere il rilascio di un provvedimento amministrativo "il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide".
Il meccanismo del silenzio assenso, tuttavia, trova applicazione esclusivamente nel caso in cui:
– entro il termine previsto per la conclusione del procedimento amministrativo, la Pa alla quale è stata avanzata la richiesta non comunica all’interessato il provvedimento di diniego;
– o non decida di indire una conferenza di servizi entro il termine di 30 giorni dalla presentazione dell’istanza.
Possiamo fare questo esempio. Hercules chiede a Zeus (PA) l’autorizzazione per poter cavalcare il cavallo alato Pegaso. Nel caso in cui Zeus rimanga silente, Hercules potrà cavalcare il mitologico equino, in quanto il silenzio serbato dalla Divinità viene qualificato giuridicamente come provvedimento di accoglimento della istanza di autorizzazione presentata.
La seconda tipologia di silenzio è rappresentata, invece, dal "silenzio diniego" che ricorre in tutte quelle ipotesi, tassativamente previste, nelle quali la legge attribuisce al silenzio serbato dalla Pa il significato di diniego di accoglimento dell’istanza presentata.
Un'ipotesi di "silenzio diniego" è prevista dall'art. 25, comma 4, Legge 241/90 in materia di accesso ai documenti amministrativi, ove si prevede che deve intendersi respinta l’istanza di accesso documentale nel caso in cui, decorsi 30 giorni dalla presentazione della richiesta, la PA non risponda alla richiesta avanzata.
Pensiamo all’episodio in cui Hercules chiede a Zeus l’autorizzazione per tornare in famiglia e quest’ultimo gli risponde in maniera negativa, a meno che lo stesso Hercules "non dimostri di essere un vero eroe". Se Zeus invece di esprimere la sua volontà in maniera espressa fosse rimasto in silenzio a fronte della richiesta del nostro eroe, ecco che tale comportamento inerte poteva essere ricondotto alla figura del silenzio diniego.
L’ultima ipotesi di "silenzio amministrativo" prevista dal nostro ordinamento prende il nome di "silenzio inadempimento". A differenze delle due ipotesi di silenzio sopra menzionate la legge non attribuisce alcun significato – in termini di accoglimenti o diniego – al comportamento omissivo della PA.
Il silenzio dell'Amministrazione, in questo caso, risulta illegittimo in quanto si traduce in un inadempimento dell'obbligo generale per la PA di concludere il procedimento amministrativo "mediante l’adozione di un provvedimento espresso" (art. 2, comma 1, Legge 241/90).
A questo punto, è importante capire con quale strumento il nostro Hercules può difendersi nel caso in cui la mancata risposta di Zeus alle sue richieste rientri nella fattispecie giuridica del "silenzio inadempimento".
A tal riguardo, viene in rilievo l’art. 31, comma 1 del Codice del processo amministrativo che disciplina l’azione avverso il silenzio (inadempimento). In base all’articolo citato, infatti, "decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo…..chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell'obbligo dell’amministrazione di provvedere".
Infine è importante ricordare che:
– L'azione avverso il silenzio deve essere esperita dinanzi al Giudice Amministrativo e potrà essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine previsto per la conclusione del procedimento;
– nel caso di accoglimento, il giudice ordina alla PA di provvedere "entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni" (art. 117, comma 2, Codice del processo amministrativo).
